MENGAPA HASIL EVALUASI SAKIP MASIH RENDAH?

LATAR BELAKANG

Dalam barisan daftar laporan yang harus disusun oleh Pemerintah Daerah, Laporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (LAKIP) sering dianggap sebelah mata, baik oleh anggota dewan ataupun penyelenggara pemerintahan sendiri. LAKIP tidak begitu populer dibandingkan dengan Laporan Keuangan dalam hal proses penyusunan dan manfaat yang bisa dirasakan oleh pengguna. Kalau kualitas laporan keuangan dinilai berdasarkan opini yang diberikan BPK maka kualitas LAKIP ditentukan oleh penilaian hasil evaluasi yang dilakukan oleh MENPAN. Meski keduanya dilakukan penilaian oleh pihak ekstern, hingga saat ini kualitas LAKIP masih belum berubah. Kesadaran pemerintah daerah untuk memperbaiki kualitas LAKIP pun sepertinya masih kurang jika dibandingkan dengan keinginan mereka untuk mendapatkan opini WTP dari BPK.

Jika dihitung dari sejak diterbitkannya inpres nomor 7 tahun 1999 tentang Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah maka perkembangan LAKIP sudah sampai pada tahun ke tiga belas. Perjalanan konsep LAKIP sendiri adalah sebuah proses yang panjang. Pada awal 2000-an, MENPAN selaku pembina dan pengusung konsep SAKIP mulai memperkenalkan bagaimana bentuk pertanggungjawaban kinerja yang seharusnya. Dengan munculnya SK LAN tahun 589/IX/6/Y/1999 yang kemudian digantikan dengan SK LAN tahun 239/IX/6/8/2003 tentang Pedoman Penyusunan Pelaporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (LAKIP) instansi-instansi pemerintah menyusun LAKIP sebagai pertanggungawaban kinerja. Akan tetapi LAKIP yang disusun pada periode tahun 2005 ke bawah terlihat bahwa pekerjaan penyusunan laporan tersebut dianggap sebagai sebuah pekerjaan untuk memenuhi ketentuan dalam berakuntabilitas dengan melaporkan kegiatan yang dilaksanakan.

Perkembangan konsep LAKIP beberapa tahun terakhir nampaknya semakin menunjukkan kejelasan arah kemana berakuntabilitas kinerja yang sesungguhnya untuk mempertanggunjawabkan keberhasilan ataupun kegagalan pencapaian tujuan dan sasaran. Dikeluarkannya Peraturan Menteri PAN Nomor PER/09/m.PAN/5/2007 tentang Pedoman Umum Penetapan Indikator Kinerja Utama di Lingkungan Instansi Pemerintah dan PP nomor 6 tahun 2008 tentang Evaluasi Penyelenggaraan Pemerintah Daerah semakin memperjelas ukuran-ukuran indikator kinerja yang digunakan untuk menilai keberhasilan pencapaian tujuan dan sasaran. Namun demikian, hasil evaluasi MENPAN dan Reformasi Birokrasi atas penerapan Sistem Akuntabilitas Instansi Pemerintah belum menunjukkan adanya perbaikan yang signifikan. Hasil Evaluasi SAKIP di Sulawesi Selatan menunjukkan bahwa dari hasil sampel terhadap beberapa pemerintah daerah nilai penerapan SAKIP masih dibawah 50% pada tahun 2008. Angka ini sedikit membaik tahun berikutnya dengan adanya dua Kabupaten yang memperoleh nilai di atas 50% meskipun mayoritas masih berkisar 20-40%.

PP 60 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP) tahun 2008 menyebutkan bahwa salah satu sub unsur SPIP adalah evaluasi kinerja dan indikator kinerja yang pada dasarnya adalah bagian dari sistem AKIP. Mengapa penerapan sistem AKIP hingga saat ini belum menunjukkan hasil yang memuaskan? Bagaimana peran SAKIP dalam menentukan keberhasilan penerapan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah? Kajian berikut akan mencoba memaparkan dan menganalisis implementasi SAKIP serta permasalahan apa yang menjadi kendala dalam proses pembumian konsep akuntabilitas kinerja di lingkungan instansi pemerintah.

HASIL EVALUASI LAKIP

Hasil evaluasi LAKIP yang dilaksanakan oleh Kementerian PAN dan RB menunjukkan bahwa dari seluruh pemerintah daerah di seluruh Indonesia hanya satu kabupaten/kota dan dua provinsi yang mendapatkan penilaian B (65-80). Ketiga pemda ini lah yang mendapatkan Piala Akuntabilitas. Pemerintah daerah tersebut diraih Jawa Tengah, Kaltim dan sukabumi. Selanjutnya, hasil evaluasi juga menunjukkan bahwa 17 pemprov mendapat CC dan 11 mendapat C. Di tingkat kabupaten/kota hanya 21 pemerintah kabupaten/kota yang mendapatkan nilai CC.

PERATURAN PERUNDANGAN PENDUKUNG SAKIP

Rendahnya evaluasi atas sistem AKIP di pemerintah daerah tak bisa dilepaskan dari peraturan perundangan yang belum mendukung terwujudnya sistem tersebut secara sempurna. Penyelenggaraan pemerintahan daerah pada dasarnya lebih dipengaruhi oleh peraturan perundangan yang mengatur daripada sebuah konsep atau substansi yang diyakini kebenarannya dan praktik-praktik yang sehat. Sehingga peran peraturan perundangan yang sinkron dengan penerapan suatu konsep sangat berpengaruh terhadap kesediaan pemda untuk menerapkannya. Sama halnya dengan sistem AKIP yang hingga tahun 2008 belum didukung oleh peraturan perundangan guna lebih mendorong pemerintah daerah menerapkan konsep akuntabilitas dan manajemen kinerja. Beberapa hal berikut menjelaskan tentang lemahnya dukungan peraturan perundangan dalam penerapan sistem AKIP.

Renstra

Hasil evaluasi SAKIP menunjukkan bahwa kelemahan utama yang menjadi penyebab rendahnya skor SAKIP terletak pada kelemahan penyusunan dokumen perencanaan. Kelemahan ini tentu saja akan membawa dampak yang besar terhadap siklus selanjutnya. Dokumen perencanaan yang disusun pada umumnya tidak memuat sasaran dan indikator kinerja yang dapat mengukur keberhasilan atau kegagalan sasaran yang telah ditetapkan. Dengan demikian pengukuran kinerja, yaitu membandingkan antara target dengan realisasi, tidak bisa dilakukan. Ketiadaan indikator kinerja dan target yang ditetapkan adalah hal yang paling krusial dalam penilaian akuntabilitas instansi pemerintah. Proses akuntabilitas tidak mungkin bisa dilaksanakan jika instansi pemerintah tidak menetapkan apa yang ingin dicapai dengan indikator kinerja yang obyektif dan terukur. Hasilnya, dokumen perencanaan hanya memuat program dan kegiatan sebagai pelaksanaan janji-janji kepala daerah yang sulit untuk diukur keberhasilan pertanggungjawabannya.

Kelemahan dokumen perencanaan strategis pemerintah daerah tak bisa dilepaskan dari peraturan-peraturan tentang tata cara penyusunan dokumen perencanaan yang disusun oleh pemerintah sebagai dasar dalam penyusunannya. Undang-undang nomor 24 tahun 2004 tentang sistem perencanaan nasional menyebutkan bahwa isi RPJM terdiri dari visi, misi, arah kebijakan keuangan daerah, strategi pembangunan daerah, kebijakan umum, program SKPD, lintas SKPD, program kewilayahan disertai dengan rencana-rencana kerja dalam kerangka regulasi dan kerangka pendanaan yang bersifat indikatif. Selain itu, Peraturan Presiden (Perpres) Nomor 7 Tahun 2005 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2004-2009 juga memberikan arahan yang sama dengan undang-undang di atas. RPJMN 2004-2009 menyatakan bahwa RPJMN merupakan penjabaran dari visi, misi dan program presiden hasil pemilu. Sehingga, sistematika dan rumusan RPJMN tidak disusun berdasarkan konsep akuntabilitas kinerja sebagaimana yang menjadi amanat inpres nomor 7 tahun 2009 tetapi berdasarkan pada Undang-Undang di atas. Jika RPJMN dilihat secara mendalam maka unsur tujuan dan sasaran stratejik serta indikator kinerja dan target yang akan dicapai tidak ditetapkan. Sebaliknya, RPJMN lebih memberikan penekanan kepada agenda pembangunan serta kebijakan dan program-program yang akan dilaksanakan tanpa menyinggung rencana capaian kinerja yang dapat diukur secara obyektif.

Kebijakan Pemerintah di atas tentu membawa pengaruh terhadap dokumen perencanaan yang disusun oleh pemerintah daerah (pemda) karena dalam penyusunan RPJMD pemda harus menjadikan RPJMN sebagai acuan. Sehingga, tidaklah mengherankan jika dalam RPJMD yang disusun pada tahun 2004 hingga tahun 2008 pemda secara umum menggunakan sistematika penyusunan perencanaan stratejiknya berdasarkan pola yang sudah ditetapkan dalam RPJMN. Hal inilah yang menjadi salah satu penyebab rendahnya penilaian dokumen renstra.

Kemudian, rentang waktu berlakunya RPJMD selama 5 tahun setidaknya turut berkontribusi pada rendahnya hasil evaluasi SAKIP dari tahun ke tahun. Rentang waktu lima tahun ini lah yang membuat kesalahan ini terbawa dari tahun ke tahun selama tidak dilakukan revisi atau penyusunan suplemen untuk melengkapi RPJMD dengan indikator kinerja beserta targetnya. Dengan demikian, adalah hal yang wajar jika hasil evaluasi SAKIP dari tahun ke tahun, khususnya dalam aspek perencanaan stratejik, tidak menunjukkan adanya perubahan yang signifikan.

Renja

Aspek lain dalam perencanaan kinerja yang berkontribusi terhadap rendahnya hasil evaluasi SAKIP adalah dokumen perencanaan kinerja tahunan (renja). Kelemahan pertama adalah bahwa selama ini renja pada tingkat kabupaten/kota tidak disusun. Sebaliknya, dokumen perencanaan yang disusun adalah Rencana Kerja Pemerintah Daerah yang memuat kebijakan, program, kegiatan, indikator keluaran dan pagu indikatif. Dalam penyusunan dokumen perencanaan tahunan pemerintah daerah mengacu pada Peraturan Pemerintah Nomor 20 Tahun 2004 tentang Rencana Kerja Pemerintah. Rendahnya nilai pada perencanaan kinerja tahunan (RKT) mengikuti pola yang sama dengan hasil evaluasi atas renstra. Peraturan Pemerintah yang digunakan sebagai acuan dalam penyusunan RKT belum sinkron dengan kebutuhan yang diperlukan untuk melakukan akuntabilitas kinerja.

Selanjutnya, dalam hal evaluasi atas pelaksanaan pembangunan pun peraturan yang mengatur, PP Nomor 39 Tahun 2006 tentang Tata Cara Pengendalian dan Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan, tidak menyinggung indikator kinerja sasaran. PP tersebut mendefinisikan pengendalian sebagai serangkaian kegiatan manajemen yang dimaksudkan untuk menjamin agar suatu program/kegiatan yang dilaksanakan sesuai dengan rencana yang telah ditetapkan. Sedangkan evaluasi didefinisikan sebagai rangkaian kegiatan membandingkan realisasi masukan (input), keluaran (output), dan hasil (outcome). Outcome sendiri didefinisikan sebagai berfungsinya keluaran dari kegiatan-kegiatan dalam satu program.

Secara umum PP nomor 39 tahun 2006 hanya mengatur tentang bagaimana melakukan evaluasi atas ketercapaian kegiatan sebagaimana yang selama ini telah dilakukan oleh pemerintah daerah. Monitoring dan evaluasi yang dilakukan lebih kepada pengukuran capaian input dan output yang tercermin dalam laporan realisasi fisik dan keuangan SKPD. Definisi atas outcome menurut peraturan di atas menunjukkan bahwa pendekatan kinerja belum menyentuh substansi perencanaan. Dengan kata lain, outcome seharusnya menjadi awal dari sebuah proses perencanaan.
Dengan mendefinisikan outcome sebagai berfungsinya keluaran maka pemerintah daerah tidak didorong untuk melakukan inovasi-inovasi untuk menyusun kegiatan-kegiatan yang berorientasi pada hasil. Sebaliknya, pemerintah daerah justru didorong untuk berfikir bagaimana menetapkan hasil yang diinginkan setelah melakukan suatu kegiatan. Hasilnya penetapan outcome kegiatan yang ada dalam RKT sulit untuk diukur dan dipertanggungjawabkan.
Dalam beberapa literature, outcome juga didefinisikan sebagai hasil yang ingin dicapai dari suatu kegiatan. Perbedaan definisi ini tentu sangat berpengaruh terhadap pola pikir bagaimana melakukan perencanaan. Perencanaan stratejik atau pun perencanaan tahunan seharusnya dimulai dari penetapan outcome atau hasil apa yang ingin dicapai selama periode tertentu. Misalnya, Dinas Pertanian menetapkan sasaran meningkatnya hasil pertanian. Sesuai dengan tugas pokok dan fungsi yang diembannya, SKPD ini menargetkan produksi padi sebesar 20 juta ton. Berangkat dari indikator dan target inilah seharusnya penentuan kegiatan dan penganggaran Dinas Pertanian di arahkan. Sehingga, Dinas Pertanian hanya melakukan kegiatan-kegiatan yang mempunyai dampak yang besar terhadap pencapaian target yang telah ditetapkan. Dengan kata lain, kegiatan-kegiatan yang tidak ada hubungannya dengan pencapaian target tidak perlu dilakukan. Implikasinya, pemda didorong untuk melakukan inovasi-inovasi kegiatan dan hanya menetapkan kegiatan-kegiatan yang efektif untuk pencapaian sasaran. Sebaliknya, jika outcome didefinisikan sebagai berfungsinya keluaran maka pemda cenderung melakukan kegiatan yang sama dari tahun ke tahun dan tidak didorong untuk melakukan inovasi dan terobosan-terobosan untuk melakukan kegiatan yang mempunyai dampak besar terhadap pencapaian tujuan instansi.

Tapkin

Penyebab rendahnya hasil evaluasi SAKIP ketiga dalam hal dokumen perencanaan adalah belum disusunnya dokumen penetapan kinerja (Tapkin). Peraturan terkait dengan tapkin sebenarnya telah terbit sejak tahun 2004, yaitu Inpres nomor 5 tahun 2004 tentang Percepatan Pemberantasan Korupsi yang kemudian ditindaklanjuti dengan SE Menpan Nomor SE-31/M.PAN/XII/2004 tentang Penetapan Kinerja. Namun demikian, peraturan ini sepertinya belum tersosialisasikan dengan baik yang terlihat dari masih banyaknya pemerintah daerah yang belum menyusun tapkin. Permasalahan lain dalam hal penetapan kinerja adalah indikator outcome dalam penetapan kinerja seharusnya mengacu pada indikator kinerja sasaran pada RPJMD. Hal yang sering terjadi, indikator kinerja outcome belum memenuhi criteria indikator kinerja yang baik. Selama ini, dalam penyusunan penetapan kinerja outcome yang menjadi target tahunan dalam tapkin mengacu pada outcome kegiatan. Hasilnya, dokumen penetapan kinerja masih sebatas formalitas. Selain peraturan tentang tapkin di atas Menpan pada dasaranya telah mengeluarkan modul pelatihan penyusunan tapkin yang dapat digunakan sebagai alat untuk meminta pertanggungjawaban baik pada tingkat kepala daerah ataupun kepala SKPD yang telah dikeluarkan pada tahun 2005. Namun demikian, modul ini belum disosialisasikan secara luas. Hal ini terlihat dari dokumen tapkin yang disusun pemda sebagian besar belum menetapkan indikaotr kinerja outcome sebagaimana yang telah diarahkan dalam modul tersebut. Sehingga, tapkin yang disusun oleh pemda ataupun SKPD belum dapat digunakan sebagai dasar penetapan kinerja yang dapat mengikat kepala daerah ataupun kepala SKPD untuk mencapai target kinerja yang tidak hanya sebatas pada pencapaian kegiatan.

Menuju Kejelasan Konsep Akuntabilitas:

Konsep akuntabilitas yang dikembangkan oleh Menpan hingga saat ini telah mengalami perkembangan menuju arah kematangan penerapan manajemen kinerja yang sesungguhnya. Pada awal diterapkannya sistem AKIP khususnya pada periode sebelum tahun 2004 menunjukkan bahwa konsep tersebut belum dapat digunakan untuk mengukur akuntabilitas kinerja instansi pemerintah yang sesungguhnya, apalagi untuk meningkatkan kinerja instansi pemerintah. Hal ini terlihat dalam LAKIP yang disusun oleh pemda pada periode tersebut dimana indikator-indikator yang disusun masih banyak yang belum memenuhi kriteria indikator kinerja yang baik yang dapat digunakan sebagai dasar untuk melakukan pengukuran kinerja. Namun demikian, dalam perkembangan terbitnya peraturan perundangan setelah tahun 2004 yang ditandai dengan dikeluarkannya SE Menpan Nomor SE-31/M.PAN/XII/2004 tentang Penetapan Kinerja dan ditindaklanjuti dengan disusunnya modul penetapan kinerja konsep AKIP mulai menunjukkan titik terang. Peraturan-peraturan perundangan yang terbit pasca tahun 2007 yang terkait dengan sistem AKIP semakin menunjukkan kematangan konsep ini.

Indikator Kinerja Utama vs Indikator Kinerja Kunci

Permenpan Nomor PER/09/M.PAN/5/2007 tentang Pedoman Umum Penetapan Indikator Kinerja Utama di Lingkungan Instansi Pemerintah terbit pada tanggal 31 Mei 2007. Dalam peraturan ini pemerintah daerah diwajibkan untuk menetapkan indikator kinerja utama (IKU) yang harus memenuhi kriteria indikator kinerja yang baik yaitu spesifik, dapat dicapai, relevan, menggambarkan keberhasilan sesuatu yang diukur, dan dapat dikuantifikasi dan diukur. Selain itu, peraturan ini juga memberikan arahan bahwa IKU harus digunakan dalam penyusunan dokumen-dokumen perencanaan baik jangka menengah maupun tahunan, penyusunan laporan akuntabilitas kinerja, evaluasi kinerja instansi pemerintah, dan pemantauan dan pengendalian kinerja pelaksanaan program dan kegiatan. Meski demikian, peraturan ini masih belum memberikan contoh secara konkrit indikator kinerja utama yang sesungguhnya.
Hingga kemudian muncul PP Nomor 6 Tahun 2008 tentang Pedoman Evaluasi Penyelenggaraan Pemerintahan yang kemudian ditindaklanjuti dengan dikeluarkannya SE Mendagri Nomor 120/2136/OTDA tanggal 9 Oktober 2008 perihal penyempurnaan IKK pada lampiran petunjuk teknis pengisian suplemen LPPD tahun 2007 dalam rangka EKPPD perjalanan konsep akuntabilitas telah menuju arah kesempurnaan. PP nomor 8 tahun 2008 pada dasarnya terbit dalam rangkan untuk mengevaluasi penyelenggaraan pemerintahan berdasarkan Laporan Penyelenggaraan Pemerintahan yang disusun berdasarkan PP Nomor 3 Tahun 2007 bukan dalam konteks menyempurnakan sistem AKIP. Namun demikian, indikator indikator kinerja kunci yang ada dalam lempiran PP tersebut yang kemudian ditindaklanjuti dengan terbitnya SE Mendagri Nomor 120/2136/OTDA pada dasarnya dapat digunakan sebagai indikator kinerja utama dalam sistem AKIP. SE Mendagri memberikan arahan tentang indikator kinerja utama untuk setiap urusan penyelenggaraan pemerintahan. Sehingga hal ini memudahkan dalam mensinergikan indikator kinerja kunci tersebut dengan sistem AKIP.

PP Nomor 8 Tahun 2008 dan Rencana Jangka Panjang Nasional 2010-2015

Selain peraturan perundangan mengenai indikator kinerja utama yang menjadi sebuah titik terang penerapan konsep AKIP, pemerintah juga telah mengeluarkan PP Nomor 8 Tahun 2008 mengenai Tahapan, Tata Cara, Pengendalian dan Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan Daerah yang menjadi dasar penyusunan dokumen perencanaan. Peraturan pemerintah tersebut tak hanya memberikan arahan tentang prosedur penyusunan dokumen perencanaan, baik jangka panjang, menengah dan tahunan, tetapi juga menggariskan sistematika penulisannya. Dari sisi sistematika terlihat jelas bahwa konsep SAKIP sudah dimasukkan dalam peraturan perundangan. Hal ini terlihat adanya unsur sasaran, indikator kinerja beserta target yang harus ada dalam dokumen RPJMD, Renstra dan Perencanaan Knerja Tahunan.

Peraturan lain yang dapat menjadi pendorong perbaikan penerapan sistem AKIP adalah RPJMN 2010-2014 yang sudah memasukkan unsur sasaran beserta target yang ingin dicapai. Meskipun sistematika yang ada dalam RPJMN tidak sepenuhnya sama dengan peraturan pemerintah yang mengatur tentang tata cara penyusunan perencanaan pembangunan daerah, RPJMN 2010-2014 sudah cukup memadai untuk dijadikan sebagai pijakan dalam mendorong pemerintah daerah untuk mengacu pada RPJMN dalam menyusun RPJMD. RPJMN 2010-2014 telah menetapkan secara rinci sasaran-sasaran yang ingin dicapai dan indikator-indikator yang sebagian besar telah memenuhi kriteria indikator kinerja yang baik. Misalnya, untuk mengukur kinerja bidang pendididikan, RPJMN sudah menyinggung tentang Angka Partisipasi Murni (APM) dari tingkat SD hingga SLTA. Demikian halnya untuk kinerja bidang pertanian RPJMN sudah menyinggung tentang produksi hasil pertanian.

Dengan diterbitkannya PP Nomor 8 Tahun 2008 dan RPJMN 2010-2014 penerapan sistem AKIP pasca tahun 2008 sudah harus lebih baik. Sehingga hasil evaluasi SAKIP yang dilaksanakan oleh Menpan pada tahun 2011 yang menilai penerapan SAKIP mulai dari dokumen perencanaan hingga LAKIP tahun 2010, yaitu tahun pertama dilaksanakannya RPJMD untuk pemerintah daerah yang baru saja menyelenggarakan Pilkada, harus menunjukkan adanya peningkatan kualitas.

About these ads

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s